Kasus ini bermula dari upaya Pemerintah Provinsi Jawa Timur untuk mengelola Pelabuhan Probolinggo, sementara pada saat itu belum memiliki BUMD yang bergerak di bidang pengelolaan pelabuhan atau izin BUP. Dishub Jatim kemudian mengusulkan PT DABN, yang awalnya merupakan anak perusahaan PT Jatim Energy Services sebelum dialihkan menjadi anak perusahaan PT PJU.
Pada 10 Agustus 2015, Gubernur Jawa Timur mengirim surat kepada Dirjen Perhubungan Laut yang menyebut PT DABN seolah-olah sebagai BUMD pemilik izin BUP. Padahal, status perusahaan tersebut belum memenuhi syarat menerima hak konsesi. Selanjutnya, diterbitkan Perda Nomor 10 Tahun 2016 yang menyertakan aset senilai Rp253,6 miliar kepada PT PJU yang kemudian diteruskan kepada PT DABN.
Pola penyertaan modal tersebut dinilai bertentangan dengan UU Nomor 23 Tahun 2014 karena penyertaan modal hanya dapat diberikan kepada BUMD. Dalam praktiknya, PT DABN juga belum memiliki aset saat konsesi ditandatangani pada 21 Desember 2017, dan penyerahan aset baru dilakukan pada 9 Agustus 2021, sehingga tidak sesuai ketentuan PP Nomor 64 Tahun 2015. (*)